Odvětvové informační středisko a Zeměměřická knihovna VÚGTK 250 66 Zdiby 98, tel. +420 284 890 375, fax: +420 284 890 056

[Cadastre and Other Public Registers : Multipurpose Cadastre or Distributed Land Information System?]

Ivan Pesl [Pešl]. - In: FIG Working Week 2003, Paris, France, April 13-17, 2003 : TS7 Best Practices in Land Administration. Příspěvek TS7.1 - S. 1/7-7/7 - Res. angl. - Lit.2.

Přeložil G. Karský (zkráceno)
Zdiby : VÚGTK, 2004. - 4 s.

Klíčová slova: katastr, pozemkový katastr, databáze, distribuované systémy, státní ínformační politika, veřejné registry

Abstrakt:

Obsah katastru má být vždy přizpůsobován reálným potřebám. Avšak stálý tlak na rozšiřování obsahu katastru o další data, potřebná pro rozhodování v oblasti pozemkové politiky a správy, asi není tou nejlepší cestou pro zajištění spolehlivé a komplexní informace. Dnešní stav informačních technologií umožňuje propojení jednotlivých veřejných registrů (nebo databází) různých ministerstev, vedených s daty patřícími do jejich kompetence a odpovědnosti, a vytvoření široce distribuovaného pozemkového informačního systému, vhodného jak pro veřejnou správu, tak pro soukromý sektor. Katastr pak by měl být páteří takového národního systému, a to zajišťováním údajů o vlastnictví a o poloze. - Článek pojednává o předpokladech takového řešení v České republice, o jeho právním rámci, o koordinaci, unifikaci, o standardech a formátech dat atd., i o prvních získaných zkušenostech.

1. Historické pozadí

Moderní katastry v Evropě byly zřizovány v 18. století jako ekonomické nástroje panovníků. Obsah katastrů byl přizpůsoben reálným potřebám výběru daní a úřady, ustanovené pro jejich vedení, byly plně vybaveny potřebnými kompetencemi. Bylo samozřejmé, že tyto úřady měly všechny pravomoci definovat, určovat, shromažďovat, udržovat a využívat data potřebná pro zdaňovací účely, a byly zcela nezávislé na jiných orgánech.

Později se obsah katastru postupně rozšiřoval a katastr začal sloužit jako víceúčelový prostředek, nejen pro výběr daní. Od samého počátku byl katastr běžnou technickou částí systémů pozemkových registrů. Avšak katastr, jako jedinečný a mimořádně rozsáhlý prostředek, vybavený mapami (tj. poskytující lokalizaci), začal být užíván i v jiných oblastech správního a ekonomického života.

V současné době mnohoúčelový katastr obsahuje množství rozdílných dat, původem od různých subjektů složité administrativy, majících vlastní pravomoci a zodpovědnost. Rozsah katastru se tím rozšířil, ale kompetence jeho správce, pokud jde o definování, určování, shromažďování, udržování a využívání dat, se naopak zúžily rozdělením mezi tucty jiných administrativních orgánů. Z toho plynou pro katastrální úřady mnohé obtíže při udržování dat, vyžadujících, podle práva, svolení či rozhodnutí těchto orgánů.

Je nejvyšší čas zahájit řešení otázek náležitých kompetencí a zodpovědnosti v zájmu odstranění všech překážek efektivní údržby katastru.

2. Tlaky na rozšiřování obsahu katastru

Složitost moderního života přináší složitost zákonů, vyžadující respektování množství jevů při rozhodování. Potřeba a tendence stále rozšiřovat obsah katastru je proto zcela zřetelná, avšak jeho údržba bez odpovídajících kompetencí je čím dále tím obtížnější a méně efektivní. A nejde přitom jen o aktualizovaná, ale i o spolehlivá a dostatečná data pro rozhodování, takže je stále důležitější i otázka právoplatnosti dat a zodpovědnosti za ně.

Potřeba rozšiřovat obsah katastru je podporována i publikací FIG "Cadastre 2014", doporučující jeho podstatné rozšíření (v podobě jediné databáze), aby se stal spolehlivým a univerzálním prostředkem pro rozhodování.

3. Jiné veřejné registry

Moderní stav státní administrativy rozděluje kompetence mezi řadu jednotlivých ministerstev. A všechna ministerstva, nebo jejich podřízené orgány, činí rozhodnutí v určité oblasti na státní nebo obecní úrovni. K tomu obvykle mají své vlastní seznamy, databáze, registry i veřejné registry. Jsou to např. registr obyvatel, ekonomických subjektů, daňových poplatníků, ale i silnic, staveb, přírodních objektů, kulturního dědictví atd.

Některé z podobných seznamů jsou dosud v tradiční papírové formě, ale mnohé jsou digitalizovány a provozovány jako databáze; jejich počet stále roste a je jen otázkou času, kdy papírová forma zcela vymizí. Celkové množství informací v databázích je nesmírné, a mnohé mají podstatný, někdy i právní, význam v běžném životě.

Katastrální data (jako parcelní čísla nebo interpretace katastrálních map) jsou využívána řadou těchto registrů pro lokalizaci sledovaných jevů. V některých případech příslušné orgány činí určitá rozhodnutí, jejichž výsledky jsou předávány katastrálnímu úřadu, takže odpovídající informace je ukládána přímo do katastru. Ten tak nahrazuje špatně pracující, nebo i neexistující vlastní informační systém daného orgánu. Následkem toho jsou, samozřejmě, problémy s aktualizací těchto údajů.

Všeobecně řečeno, jsou vážné problémy s přístupem k obrovskému množství dat, roztroušených v množství izolovaných souborů nebo databází jednotlivých administrativních orgánů.

4. Pozemkový informační systém (LIS) či něco více?

Značný počet zákonů a předpisů ovlivňuje denní život lidí naší planety. Přijímání korektních rozhodnutí v současném složitém světě vyžaduje velké množství aktuálních, spolehlivých a úplných informací, často z různých sfér správy. Některé informace jsou omezeny zemským povrchem, jako prostorem většiny lidských aktivit. To je důvodem, proč se objevila myšlenka pozemkového informačního systému, zahrnujícího všechny důležité a potřebné informace. Problém objemu dat a jejich údržby, jako "hladového pastorka", lze řešit rozdělením jak vlastních dat, tak i jejich obnovy, mezi patřičné databáze a jejich správce. Jelikož takové databáze v zásadě existují, jediný problém je překonat jejich "splendid isolation", propojit je a přimět ke spolupráci. Výsledkem může být široce distribuovaný informační systém veřejné správy. Současný stav informačních technologií nabízí odpovídající technické prostředky, organizační podmínky závisí především na nás samotných.

5. Nový přístup k informačním systémům

Za současné situace, kdy katastr, jako izolovaný systém, v jistém rozsahu nahrazuje některé jiné špatně fungující (nebo chybějící) informační systémy veřejné správy, jsou potřebné změny. Obsah katastru by měl být zúžen a omezen na ty informace, pro které má katastr svou plnou kompetenci a odpovědnost a pro které je schopen udržovat spolehlivá data (prostorová data o parcelách, záznamy práv, data pro zdaňování). Jiná data mají být přenechána ministerstvům podle jejich kompetencí.

5.1 Hlavní zásady

Současný stav informačních technologií umožňuje odstranit izolovanost existujících databází a vytvořit Distribuovanou databázovou (DB) síť veřejné správy, kde:

- každá složka státní správy se zabývá svou vlastní činností (v rámci svých kompetencí) a s plnou odpovědností udržuje informace ve vlastní DB,

- databáze jsou propojeny. Jednotné standardy, formáty a klíče umožňují výměnu a kompletaci existujících dat a tvorbu nových komplexních informací podle aktuálních potřeb,

- katastr kromě svých vlastních dat (o pozemcích a právech) poskytuje celému systému jednotná prostorová data pro všechny databáze,

(pozn. překl.: míní se "prostorovými daty" i výšková složka "prostoru"?)

- informace vedené v databázích jsou velmi pečlivě vybírány podle významu, spolehlivosti, reálných potřeb a podle poměru nákladů a výnosů.

Snadný přístup k datům, mnohonásobné vy- užití jednou zjištěných dat, jasná odpovědnost, právoplatnost uložených dat, i možnost postupného budování a rozšiřování systému mohou pro celý informační systém (IS) zvýšit účinnost, minimalizovat náklady a vytvořit lepší podmínky pro jejich návratnost. Přednostně je třeba věnovat pozornost základním registrům celkového systému, jako katastru, evidenci obyvatelstva, ekonomických subjektů, daní a poplatků, životnímu prostředí atd.

Katastr, jako generální poskytovatel prostorových dat pro celý IS, nabývá na svém významu.

5.2 Nezbytné podmínky

Myšlenka distribuované DB sítě veřejné správy je velmi jednoduchá. Avšak praktické vytvoření takového IS je poněkud složitější. Jsou potřebné odpovídající podmínky v legislativě, organizaci a kooperaci. Jednotné standardy, formáty a klíče jsou podstatné. Pravděpodobně neodvratná je jednotná informační politika.

5.2.1 Organizační aspekty

Organizační úkoly při řešení projektu takového rozsahu jsou náročné. Koordinace a těsná spolupráce všech účastníků má prvořadý význam. Základní podmínky by měly být určeny legislativně.

5.2.2 Legislativní rámec

Odpovídající legislativní rámec je velmi důležitý. Základní podmínky pro jednotlivé databáze a jejich propojení, koordinaci a kooperaci, pro obsah databází, sjednocení datových standardů a formátů, atd. mají být definovány právním ustanovením.

5.2.3 Sjednocení, standardy, formáty, klíče

Hlavní cestou k fungujícímu propojení různých databází je unifikace a standardizace. Jednotné standardy, datové formáty a klíče musí být definovány, a všechny databáze upraveny pro přijímání dotazů.

Přednostně by měly být propojeny základní registry, a poté systém postupně rozšiřován podle potřeb a možností.

6. Výhody

Výhody takového jednotného informačního systému veřejné správy jsou jasné:

- Snadný přístup k datům uloženým v IS pro každého, s omezeními danými pouze zákonem (pravděpodobně pro některá osobní data).

- Jasná odpovědnost a právoplatnost uchovávaných dat.

- Vícenásobné využití jednou zjištěných údajů minimalizuje náklady a zlepšuje jejich návratnost (v celém IS).

- Síť propojených individuálních databází odpovídá rozdělení povinností a pravomocí jednotlivých správních orgánů a podporuje spolehlivost, významnost a právoplatnost údajů IS.

- Celý IS může být budován a rozšiřován postupně, podle reálných potřeb a ekonomických možností. Lze preferovat nejdůležitější registry.

- Zvláštní a nezastupitelná role katastru, jakožto generálního poskytovatele jednotných lokalizačních údajů pro celý IS, zvyšuje jeho důležitost.

- Dokonce již propojení několika málo základních registrů může přinést významné výsledky. Jako základní registry, tvořící páteř celého systému, lze preferovat:

Tyto principy umožní postupně vybudovat široký IS celé veřejné správy, se všemi výhodami pro všechny uživatele.

7. První zkušenosti

První kroky k tomuto velmi ambicióznímu cíli byly již učiněny, a současný katastr spolupracuje s registrem obyvatelstva a s registrem ekonomických subjektů při získávání identifikačních čísel a adres vlastníků, registrovaných v katastru. Tato spolupráce je založena na vládním nařízení č. 111/2001 o srovnávání a přejímání dat do katastru (pozn. překl.: přesná citace je č. 111/2001 Sb. - Nařízení vlády o porovnávání a přejímání údajů katastru nemovitostí České republiky a evidence obyvatel). Jako další krok se připravuje zapojení registru daní a životního prostředí.

Vláda České republiky přijala Koncepci státní informační politiky a Akční plán realizace státní informační politiky. Katastr je považován za jeden ze základních registrů.

Dřívější Úřad pro veřejný IS (od 1. 1. 2003 Ministerstvo informatiky) připravilo zákon č. 365/2000 o informačních systémech veřejné správy (pozn. překl.: přesná citace je č. 365/2000 Sb. - Zákon o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů). Zákon stanoví práva a povinnosti v souvislosti s veřejnými IS, a definuje základní koncepce. Připravuje se zákon o veřejných registrech. Kromě toho vydalo ministerstvo informatiky soubor standardů platných pro veřejné IS.

První zkušenosti ukazují, že ministerstva nejsou nadšená z bezplatného poskytování svých dat, a brání svou stávající pohodlnou izolovanost ("comfortable isolation"). Vzájemná spolupráce se jeví jako víceméně vynucená. Ten pravý proces

přizpůsobení databází unifikovaným standardům bude spíše dlouhodobý a únavný.

8. Závěry

Navzdory prvním skromným úspěchům má myšlenka distribuované databázové sítě veřejné správy dobré vyhlídky. Současná izolovanost katastru může být prolomena a systém otevřen. Katastr, jako jeden ze základních registrů v celkovém systému, má nepostradatelnou úlohu. Je velkou výzvou pro zeměměřiče, co nejlépe to uplatnit.

Odkazy

Kaufmann, J., Steudler, D., 1998. Cadastre 2001 - a Vision for a Future Cadastral System.
FIG Publication, 1998, 51 p.

Pesl, I., Slaboch, V., 2002. Ten Years of Cadastral

Reform in the Czech Republic : From defective cadastre to Internet access to reliable cadastral and land registry data. Proceedings of the FIG XXII Congress, Washington, D.C., USA, April 19-26, 2002.