Novinky zeměměřické knihovny č.1-2/2000

Během zasedání workshopu UN ECE MOLA, které probíhalo ve dnech 21. - 24. září 1999, byla pro jeho účastníky uskutečněna návštěva HM Land ReGIStry - úřadu, který svojí funkcí odpovídá značnou měrou našim katastrálním úřadům. Pro porovnání s funkcí našich katastrálních úřadů je užitečné znát i podrobnější informace o tomto úřadu.

Návštěva HM Land ReGIStry

Organizace a financování LR

LR dokáže svou činnost, včetně vlastního rozvoje, samofinancovat. Obrat LR ve fiskálním roce 1998/99 činil 228 mil. GBP, náklady 223 mil. GBP. Na náhradách škody LR vyplatil 1,4 mil. GBP. Poplatky byly sníženy během posledních pěti let o 38%.

LR vede celkem 18 mil. reGIStrovaných titulů (rozsah vlastnictví odpovídající zhruba LV), převedeno do počítačové formy je v současné době cca 16 mil. titulů včetně části listinné dokumentace. Grafická dokumentace ke každému titulu (title plan- snímek mapy s vyznačením rozsahu práv a ozna čením čísla reGIStrace) je dosud digitalizována asi z 30%.

V roce 1998/99 bylo vyřízeno celkem téměř 15 mil. žádostí, z toho 324 tis. tzv. "prvních reGIStrací" (tj. udělení titulu), 70 tis. zřízení dlouhodobých nájmů, 175 tis. převodů části nemovitostí, 2,5 mil. převodů celých nemovitostí a 7 mil. požadavků na ostatní služby (úřední výpisy a kopie, úřední šetření, vyhledávání v přehledné mapě a další dotazy). Meziroční nárůst těchto služeb činil 18%.

Velký důraz je kladen na zkracování lhůt služeb a na kvalitu. 75% všech reGIStrací proběhne do 25 pracovních dnů, všechny požadavky na ostatní služby (úřední kopie, úřední šetření) jsou zpracovány do 3 pracovních dnů, z toho 75% do 2 pracovních dnů. Procento bezchybné reGIStrace překračuje 98 % u všech pracovišť, procento hodnocení preciznosti reGIStrace ze strany zákazníků jako výtečné nebo dobré přesahuje 90%.

Celkový stav zaměstnanců LR je 7.829, počet regionálních pracovišť je pouze 24. Dostupnost pracovišť veřejnosti je považována i při takto nízkém počtu za zcela vyhovující (spíše je zřejmý trend počet pracovišť dále snižovat), neboť zhruba 2/3 všech žádostí jsou vyřizovány poštou, téměř 1/3 telefonicky a asi desetina již přímým přístupem. Pošta i telefon, popř. fax, zřejmě fungují. Pracoviště pak nemusí být ani zařízena na osobní návštěvy žadatelů, fronty žadatelů zřejmě neznají vůbec.

Téměř za všechny služby se platí. Výši poplatků upravuje Poplatkový řád HM LR. Systém poplatků je dosti složitý a obsahuje množství výjimek pro určité případy, zvláště při souběhu více úkonů. Poplatky za reGIStraci jsou závislé na ceně nemovitosti nebo na výši zástavního práva. Za první reGIStraci titulu se platí od 40 GBP (nemovitost do ceny 40.000 GBP) až do max. 800 GBP (cena nad 1 milion GBP). Za další převody a za zástavní právo, popř. převod zástavního práva, se platí od 40 GBP (do hodnoty 100.000 GBP) až po max. 200 GBP (nad 1 milion GBP). Bez poplatku se provádějí některé změny v údajích, jako opravy, změny popisu nemovitosti, změny jména, adresy, výmazy zástavního práva a zrušení některých poznámek. Fixní sazby jsou stanoveny pro některé standardní úkony jako vyznačení poznámek, omezení nebo zákazů (40 GBP do tří titulů, každý další za 20 GBP), první reGIStrace nájmu (40 GBP), ukončení nájmu (40 GBP), vydání náhradního certifikátu (40 GBP). Úřední vyhledání titulu, potvrzení plánu, stojí 4 GBP, vyhledání jména v rejstříku vlastníků 10 GBP za jméno. Vyhledání v přehledové mapě (index map)je do deseti titulů zdarma, každý další titul nad 10 je za 4 GBP. Za nahlížení vzdáleným přístupem do reGIStru se účtuje 2 GBP za titul, do plánu 3 GBP. Ostatní nahlížení a úřední kopie z reGIStru, plánu nebo dalších uložených dokumentů, je za 4 GBP. Sdělení čísla titulu je do 10 titulů zdarma, za každý další se platí 4 GBP. Kopie listu přehledové mapy je relativně drahá, stojí 40 GBP. Pro jednotlivé druhy požadavků jsou připraveny ucelené řady informačních materiálů, tiskopisů žádostí a návodů k jejich vyplnění, které řeší i jejich placení. Nezaplacení je důvodem pro neposkytnutí služby. I když je systém poplatků složitější, nemá LR zřejmě žádné pochyby o tom, zda se přijímané peníze vyplatí či nevyplatí i složitěji vypočítávat.

LR má stanoveny a definovány jasné cíle i principy, kterými je chce dosáhnout. Cíle i způsoby jsou schvalovány a průběžně upřesňovány Lordem Kancléřem. Mezi hlavní cíle LR patří zejména:

• udržovat a rozvíjet stabilní a efektivní informační systém reGIStrace práv k nemovitostem jako úhelný kámen pro vytvoření a usnadnění volného disponování s právy k nemovitostem,
• z pověření Koruny garantovat práva k reGIStrovaným nemovitostem a investice do nemovitostí,
• zajistit pohotový přístup k aktualizovaným a garantovaným informacím o půdě a tak umožnit spolehlivé transakce s nemovitostmi a bezpečnost práv,
• zajišťovat hypotéky a zemědělské úvěry.

Jako principy vedoucí k těmto cílům LR akceptuje:

• dosahovat progresívně zvyšovaných výkonnostních cílů stanovených Lordem Kancléřem tak, aby vysoce kvalitní služby byly dodávány uživatelům pohotově a za snižující se ceny,
• rozvíjet plány k progresívnímu dokončení reGIStrace půdy v Anglii a Walesu a založení National Land Information Service,
• naplňovat klíčové principy iniciativy "Služba především", které jsou zakotveny ve standardech LR,
• zkoumat možnosti zvyšování efektivity využití prostředků pomocí partnerství se soukromým sektorem v programech počítačového mapování a skenování plánů,
• usnadňovat řešení sporů a námitek v rámci ga rance státu co nejrychleji a co nejekonomičtěji,
• zajistit, aby personál měl potřebné znalosti, dovednosti i motivaci k dosažení toho, co je od něho požadováno a mohl pociťovat spokojenost s výsledky své práce, aby pracoval v prostředí, které podporuje osobní rozvoj a umožňuje mu udělat vše, co je v jeho silách,
• vyvíjet a provozovat bezpečný a flexibilní systém a služby využívající informačních technologií,
• využívat co nejlépe hmotných zdrojů.

Ke zlepšení finančního řízení akceptovala LR již v roce 1982, stejně jako ostatní vládní organizace, zásady Iniciativy finančního řízení (Financial Management Iniciative -FMI) stanovené v tzv. bílé knize "Výkonnost a efektivita v civilní službě". Jejich cílem je především "... prosadit na každé úrovni řízení takovou organizaci a systém, ve kterém vedoucí pracovníci na všech úrovních:

• mají jasno o cílech i prostředcích, jak jich dosáhnout, a kdekoliv je to možné, měřit výkonnost ve vztahu k těmto cílům,
• mají dobře definovanou zodpovědnost, aby mohli udělat vše co je v jejich silách pro co nejlepší využití zdrojů, včetně kritického zkoumání výkonu a efektivity,
• mají informace (zvláště o nákladech), školení a přístup k potřebným expertizám poradců, které potřebují k efektivnímu výkonu svých činností, za které jsou zodpovědní ."

LR zavedla řídící účetní a informační systém v roce 1975, v roce 1984 LR vypracovala plány ke zlepšení systému, které zahrnovaly především úkoly:

• vyvinout lépe odpovídající organizační systém na vyšší úrovni řízení pro zajišťování průběžného výhledu v oblasti politiky, strategie a priorit,
• ujasnit cíle na všech úrovních řízení v celé LR,
• zlepšit stávající systém kontroly a alokace zdrojů a zajistit větší povědomí o nákladovosti a lepší finanční řízení na všech úrovních organizace.

V roce 1983 LR zavedla počítačový systém finančního účetnictví, v roce 1991 pak zavedla nový systém a v rámci rozpočtu a účetnictví založeného na aktivitách také pružné rozpočty (flexible budgets).V roce 1993 LR dokončila první rok nárůstového účetnictví (accruals accounting - asi denní účetnictví) a předložila Parlamentu auditovanou zprávu. V rámci vládních instrukcí (bílé knihy), sledujících zlepšení efektivnosti orgánů státní správy a průhlednosti účetnictví (zvýšení zodpovědnosti za prostředky získané od daňových poplatníků), LR postupně zavedla přírůstkové účetnictví i rozpočet a dospěla tak k získání statutu Obchodního fondu od roku 1993. (Status vládního obchodního fondu mohou získat státní organizace, pokud alespoň 50% jejich příjmů pochází od veřejnosti, nikoliv však z daní. Je požadováno stálé zvyšování výkonnosti a stanovení konkrétních cílů vždy pro pětileté období). HM Land ReGIStry Trading Fund měl stanoveny následující cíle:

• zajistit výnos čistého průměrného jmění v období 1993 až 1999 nejméně 6%,
• zajistit vytváření dostatečného příjmu pro úhradu všech kapitálových i provozních nákladů (tzv. nulový limit externích finančních zdrojů),
• zvýšit efektivitu snižováním jednotkových nákladů (v čase bez vlivu inflace v období od 1993 do 1999) o 16%,
• dále, stanovit klíčové ukazatele postihující: poho tovost služeb, přesnost (kvalitu), počet digitalizovaných titulů.

LR všechny stanovené ukazatele splnil, některé výrazně překročil (výnos namísto 6% dosáhl 18%). LR se samozřejmě musí zabývat plánováním i měřením výkonu. Klíčové ukazatele výkonnosti a cíle stanoví dlouhodobě v pětiletém plánu (Corporate Plan), pro každý rok pak zpracovává roční obchodní plán (Business Plan). Volba ukazatelů v podmínkách reGIStrace práv a poskytování informačních služeb, stejně jako jejich plnění je zřejmé z Výroční zprávy LR za rok 1998/1999 i z Obchodního plánu LR pro rok 1999/2000. Plány i jejich plnění jsou zveřejňovány ve výroční zprávě a účetnictví. Každá obchodní jednotka LR zpracovává navíc svůj vlastní obchodní plán. Plnění plánu je v průběhu roku monitorováno měsíčně a čtvrtletně (včetně požadování celoročního odhadu). Všechny obchodní jednotky předkládají měsíční zprávy, které jsou měsíčně vyhodnocovány na úrovni porad správní rady.

ReGIStrace práv, náhrady škody

Přestože je LR nadána i soudní pravomocí, rozhoduje vesměs pouze ve správním řízení. Ve vztahu k zákonům EU považují rozhodování o zápisech práv ve správním řízení za vyhovující a nepředpokládají v tomto smyslu žádnou změnu. Proti výsledku administrativního rozhodnutí jsou možné další dva stupně odvolání, a to k soudu, popř. ke členu parlamentu pověřenému funkcí ombudsmana.

Cílem vlastní reGIStrace a udělení titulu je především:

• garantovat rozsah nemovitosti (nikoliv však průběh hranic) a vlastnická práva (včetně zástavního práva a dalších věcných práv),
• vyjádřit práva jasně a srozumitelně a usnadnit další transakce,
• zajistit co nejširší přístup veřejnosti k těmto údajům.

ReGIStrované údaje zatím nejsou propojeny a využívány ani pro daňový systém, ani pro územní plánování či účely sčítání a statistiky.

ReGIStruje se vlastnictví (včetně dalších s tím souvisejících práv, tj. dalších věcných práv, břemen a zástavního práva) a nájmy, pokud jsou stanoveny pro dobu delší 21 let. Vlastnictví k bytům se nevede (jen kondominium, tedy společný vztah k pozemku). ReGIStr obsahuje i případná další smluvní omezení týkající se užívání nemovitosti a podrobnosti nájmu půdy. Pro zápisy práv se nepoužívá kódů, ale právně formulovaných textů (při reGIStraci snaha o srozumitelnost). V některých případech jsou do reGIStru vtěleny jako jeho součást rozsáhlejší dokumenty. ReGIStr sestává ze subreGIStru nemovitostí, subreGIStru vlastníků a subreGIStru závad (zástavní právo, břemena). SubreGIStr nemovitostí obsahuje popis nemovitosti (prostřednictvím plánu, který je jeho součástí), veškeré výjimky z vlastnického práva (např. nerostná ložiska, apod.), práva spojená s nemovitostí (služebnosti) a pokud jde o nájem, stručné podrobnosti nájmu, zejména datum zřízení a délku nájmu. SubreGIStr vlastníků obsahuje jména (názvy vlastníků a jejich adresu, může také obsahovat tzv. kauci, tj. zápis, který zajišťuje, že zájemce o případnou koupi je informován o všech transakcích s nemovitostí. Pokud zde není zapsáno žádné omezení s nakládáním, např. nesvéprávnost apod., není již třeba nic zkoumat a vlastník má neomezené právo s nemovitostí nakládat. SubreGIStr závad vede všechny hypotéky včetně jejich vlastníka (tj. věřitele). Zástavní právo i transakce s ním (se zástavním právem lze dále obchodovat) jsou předmětem reGIStrace a jsou rovněž garantovány státem. V tomto subreGIStru jsou zapisovány rovněž podrobnosti břemen vztahující se k zapsané nemovitosti, detaily všech nájmů s odkazem na vlastní titul nájmu a detaily všech omezujících dohod týkajících se nemovitosti. Jak je tedy zřejmé, způsob zápisu do reGIStru je velmi podobný zápisům do bývalé pozemkové knihy u nás. Zapisují se však i všechna smluvní ujednání, nejen věcná práva.

LR garantuje přesnost a úplnost:

• údajů v reGIStru,
• rozsah nemovitosti zobrazený na založeném plánu,
• výsledek jakéhokoliv úředního šetření v reGIStru,
• úřední kopie z reGIStru,
• jakékoliv další výpisy z dokumentů uložených v reGIStru.

V případě garance za rozsah nemovitosti se předpokládá přesnost, kterou je rozumné požadovat při vedení na kopiích topografických map 1:2500 nebo 1:1250 vyhotovených Ordnance Survey. LR přitom neručí za hranice a jejich průběh.

V případě chybného údaje v reGIStru nebo v roz sahu nemovitosti lze dosáhnout opravy buď správ ním řízením při dohodě všech dotčených stran, nebo soudně, a to buď slyšením u právního zástupce LR nebo u soudu. Za normálních okolností však nelze provést žádnou opravu proti reGIStrovanému vlastní kovi. Asi 97% všech sporů se přitom řeší ve správ ním řízení, tedy dohodou všech účastníků.

Kdokoliv utrpí újmu v důsledku provedení či neprovedení opravy reGIStru nebo chyb v rozsahu nemovitosti, v úředním šetření nebo v úředním výpise, je oprávněn žádat náhradu škody na Hlavním reGIStrátorovi, ledaže by sám jednal podvodně nebo se na nedostatku sám podílel. V roce 1998/99 vyplatila LR na náhradách škody 1,4 mil. GBP. Šlo o větší počet (640) menších nároků. (Největší nárok byl uplatněn ve výši 85 tis. GBP, příčinou bylo opomenutí zápisu předkupního práva za fixní cenu; nepodařilo se však vzhledem k ne zcela jasné formulaci práva prokázat oprávněnost celé výše škody, a v tomto smyslu byla také řešena dohoda o výši náhrady.)

Technické způsoby vedení, automatizace

Land ReGIStry využívá povinně jako mapového podkladu topografických map v měřítku 1:1250 a 1:2500, zhotovených Ordnance Survey (dále jen OS) jako tzv. přehledné mapy (index map). Pro každou nemovitost (v pojetí spíše našeho knihovního tělesa než parcely) je založen fascikl obsahující tzv. založený plán (filed plan, title plan), což je kopie, popř. zvětšenina výřezu mapy s barevným zvýrazněním hranic obvodu vlastnictví a dalších práv, pokud jsou vymezeny prostorově (právo cesty, atd.), popis hranic vzhledem k fyzickým prvkům zobra zeným na mapě OS (v nejjednodušším případě s využitím formulace "..tak, jak je barevně vyzna čeno na plánu"), vyhotovený certifikát o vlastnictví (který má několik oddílů velmi podobných vložce, známé z klasické pozemkové knihy, včetně listu závad), dále pak i případný certifikát o zástavním právu a všechny listiny, týkající se této nemo vitosti, včetně měřických plánů na dělení nemovitostí, tzv. deed plans (které obsahují výsledky měření, dnes již výhradně v metrické soustavě). ReGIStrační číslo nemovitosti (title number) má obdobný význam jako naše parcelní číslo, je však přidělováno pořadově podle postupu reGIStrace, nikoliv systematicky v rámci území. Pro vlastní vyhledávání se používá především poštovních adres, které jsou přiděleny jednoznačně téměř všem pozemkům a dostatečně spolehlivě fungují. ReGIStrace je od osmdesátých let povinná všude, vždy s první dispozicí s nemovitostí. Při první reGIStraci LR prozkoumá veškeré předložené listiny a dokumenty, identifikuje rozsah nemovitosti podle listin na mapě Ordnance Survey, rozhodne o reGIStraci a vyhotoví předepsanou dokumentaci. Další transakce jsou pak již velmi jednoduché. Písemná část operátu je plně komputerizována, plány se vedou většinou stále v klasické podobě a barevně. ReGIStrováno je již více než 75% všech nemovitostí. Veškerá komunikace se stranami probíhá především poštou s využitím ucelené řady speciálních tiskopisů s podrobnými návody k použití. Od roku 1990 je tato evidence nově zcela přístupná a otevřena veřejnosti bez jakýchkoliv omezení (do roku 1990 mohl obdržet kopie certifikátu o vlastnictví nebo o hypotéce jen vlastník a věřitel, jiný žadatel jen se souhlasem vlastníka). Velmi poučný je ryze pragmatický přístup k řešení problému katastru a reGIStrace práv, jednoduchost, účelnost, nenákladnost a vysoká kvalita a pohotovost všech služeb. LR z pověření koruny garantuje reGIStrovaná práva a správnost údajů. Garantuje práva a jejich rozsah, nikoliv však hranice. Výměra se u nemovitostí nevede vůbec.

Většina reGIStrací se obejde bez jakéhokoliv měření a místního šetření. Jen asi 5% reGIStrací vyžaduje měření. Požadavky na rozsáhlejší měření zajišťuje velmi pohotově OS (na smluvním základě, kdy požadavky LR mají nejvyšší prioritu), méně rozsáhlá měření včetně měření pro dělení pozemků si zajišťuje LR sama týmem svých pracovníků. Od OS je objednáváno asi 20% všech měření (termíny dodávky do 10 dnů!), ostatní si zajišťuje LR sama. Ročně je prováděno cca 20 až 25 tisíc měření.

Výpočetní technika je zaváděna již od sedmdesátých let. V současné době je počítačově veden celý reGIStr mimo jeho grafickou a dokladovou část (tj. mimo plány a dokumenty). Plány jsou zatím skenovány bez jejich vektorizace (převedeno cca 30%). S automatizací vedení reGIStru se započalo vybudováním výpočetního střediska a centrální databáze v Plymouthu (mainframe) a vybavením pracovišť terminály. S vývojem dostupné techniky se systém postupně modernizoval. Dnes je základem centrální databáze a spojení s lokálními pracovišti. Nový software zajišťovaný dodavatelsky počátkem devadesátých let nesplnil očekávání, zejména v části digitalizace plánů, a nebyl proto plně využit. LR si proto nyní vyvíjí potřebný software sám ve svém středisku v Plymouthu (kde pracuje asi 230 vlastních specialistů). I při automatizaci hraje prvořadé hledisko bilance nákladů a přínosů a hledá se usilovně nákladově přijatelné řešení. Mezi stanovené úkoly LR patří dokončení převodu grafických částí (plánů) a dalších dokumentů uložených u titulu (listin) do počítačové formy a jejich zpřístupnění dálkovým přístupem. Pro rok 1999/2000 jsou stanoveny následující ukazatele: 30% případů s klíčovými zákazníky vyřizovat již elektronickým přenosem dat, elektronicky zpřístupnit 95% titulů, elektronicky zpřístupnit 60% plánů a naskenovat 8.5 mil. dokumentů. Probíhá pilotní projekt zapojení LR do budovaného NLIS (National Land Information Service).